Ⅰ.머리말

우리나라는 연평균 약 22만 건의 교통사고가 발생하며 화재는 약 4.4만건 발생한다. 이 수치는 다시 말하면, 교통사고는 약 2.5분에 1번 화재는 약 12분에 1번꼴로 발생한다는 것이다. 교통사고야 뭐 워낙 빈번하니 그러려니 하더라도 화재는 그 수치가 의외로 크다고 느낄 수 있다. 이와 같이 화재 또한 교통사고와 같이 우리 일상 생활과 밀접한 잠재 위험이다. 화재사고는 앞서 알아본 바와 같이 그 빈도가 교통사고에 비해 결코 작은 수준이 아님에도 불구하고 위험관리 측면에서는 상대적으로 소극적인 위험관리를 하고 있는 것을 확인할 수 있었다. 여기서는 최근 대형화재 사례를 분석하여, 어떠한 문제가 있었으며, 이를 극복하기 위한 위험관리 개선방안에는 어떠한 것이 있는지 살펴보고자 한다.

Ⅱ. 의료시설의 화재위험성

(1) 밀양 세종병원 화재

세종병원은 5층 병원 본관과 별관인 요양병원으로 구성되어 있으며, 1층 응급실 쪽에서 발화되어 51명의 사망자와 141명의 부상자를 낸 사고이다. 화재의 원인은 전기합선으로 추정된다. 초기 사망자는 피난층을 제외한 2층, 3층, 4층(5층)에서 발생하였으며 특이사항으로는 1층 응급실 옆 연결통로와 일부 구역이 불법 증축되어 있었다.

밀양사고의 주요 문제점으로는 크게 시설관리와 감독이 미흡했던 것을 꼽을 수 있다. 전기배선은 30년 이상 노후되어 2017년에 3차례 정전 발생 등 이상 징후 현상이 있었음에도 불구하고 적극적으로 대처하지 못했다. 노후된 배선에서 이상 시그널을 보였음에도 적극적으로 대처하지 않은 것으로 판단된다. 피난 교육 훈련도 미흡하였다. 화재가 발생하자 간호사가 환자를 데리고 피난을 시도하였으나 엘리베이터가 작동되지 않아 대피할 수 없었다. [그림 2]의 도면에서 확인할 수 있는 1층 중앙계단의 방화문은 내부공사 시 탈거되었고 타층의 방화문도 일부 개방상태로 관리되어 연기의 빠른 확산을 지연시키지 못했다. 또한 본관과 요양병원 사이에 비가림막 연결통로가 불법 시공되어 응급실에서 발생한 화재로 인한 연기가 외부로 확산되지 못하고 2층으로 다시 유입되어 피해를 키웠다. 관리 감독이 미흡했던 점도 꼽을 수 있다. 일부 보도자료¹⁾에 따르면 밀양시에서도 비가림막 연결통로, 식당 등이 불법 건축된 사실을 인지하고, 시정명령을 내렸지만 병원 측은 연간 적게는 수백만원에 불과한 이행강제금만 낼 뿐이었다. 또한 시 보건소는 2012년 해당 병원에 대한 시설 점검을 할 당시 자가발전시설이 아무 문제없다고 보고서를 허위 작성한 사실이 수사 중 발견되었다.

¹⁾ “[밀양 화재 한 달] 세종병원 참사는 예정돼 있었다(상)”, 연합뉴스 보도자료(2018/2/26)

(2) 제천 스포츠센터 화재

작년 12월에 발생한 제천화재에 대해 살펴보면, 제천 스포츠센터는 지하1층 지상8층의 건물로 1층 필로티 주차장에서 발화되어 29명의 사망자와 37명의 부상자를 냈다. 화재의 원인은 배관 및 열선 보수작업 중에 발생한 것으로 추정되며, 2층 여자목욕탕에서 20명의 사망자가 발생하였다. 발화지점은 1층 필로티 주차장 천장이며, 여기서 발생한 점화원이 인근 가연성 스티로폼 단열재에 착화되어 화재가 계단실과, 승강기 옆에 있는 덤웨이터와 드라이비트 외벽을 통해 확산되었다. 기본적으로 일정규모 이상, 대부분의 건물은 양방향 피난이 가능하도록 설계가 되어 있다. 하지만 제천 스포츠센터의 경우 그림5의 주출입구 유리자동문은 평상시에도 원활히 작동되지 않았으나 개선되지 않은 것으로 파악되며, [그림 6]의 비상계단 출입문은 통로에 목욕용품이 적재되어 사용할 수 없는 상태로 관리되었다.

제천사고의 문제를 크게 시설관리와 제도 미흡의 관점에서 구분해 볼 수 있다. 2층의 경우 건물 특성에 익숙한 상주근무자가 없어 많은 사망자가 발생하였지만 3~5층의 경우 상주근무자의 적절한 피난 유도에 따라 사망자가 발생하지 않았다. 제도 미흡의 관점에서의 문제점은 소방법상 일정 교육만 수료한다면 건축물 관계인이 자체적으로 소방점검을 할 수 있도록 되어 있다. 자체점검의 경우 점검 내용 및 개선 사항은 의사결정권자의 성향에 따라 결과가 크게 달라질 수 있다. 안전을 위해 투입되는 돈을 비용으로 생각하는 인식이 깔려 있다면 실질적인 점검 및 효과적인 위험관리 개선을 기대하기 어렵다.

(3) 최근 10년간 주요 대형화재 사례

일반적으로 5명 이상 사망하거나 사상자가 10명 이상 발생했을 때 대형 화재사건으로 분류한다. <표 1>의 최근 10년간 대형화재를 보면 유사한 양상이 있는 것을 확인할 수 있다. 화재를 유발한 점화원은 용접 등의 화기작업이나 전기적 요인 등으로 발생하는데, 여기서 발생한 점화원이 샌드위치 패널, 가연성 내장재, 드라이비트 등의 가연물에 착화되어 유독성 가스를 내뿜으며 화재가 급격히 성장한다. 화재를 진압 또는 제어할 수 있는 소방설비는 작동 불능 상태이거나 소방차의 진입이 어려워 골든타임을 놓치기도 하고, 피난 장애가 발견되기도 한다. 하지만 이와는 대조로 올 2월에 발생한 세브란스 병원 화재는 많은 시사점을 보여준다. 피난 지연이 우려되는 병원에서 제법 큰 규모의 화재가 발생하였음에도 불구하고 자동식 소화설비가 정상적으로 작동되고, 평상 시 피난 훈련이 잘되어 있는 직원의 신속한 안내로 사상자가 발생하지 않았다. 신뢰성 높은 소화설비의 유지관리와 교육 및 훈련의 중요성을 실감할 수 있었던 사고였다.

Ⅲ. 의료시설 위주 국내외 안전기준 비교

우리나라에서 발생하는 잦은 대형화재의 원인이 과연 안전기준의 차이에서 기인한 것인지 확인해 보기 위해 의료시설 위주로 국내외 안전기준을 비교해 보았다. 병원은 특성상 입원실이 있는 경우가 많고 점유자가 거동이 불편한 경우가 많아 상대적으로 자기보호능력이 결여되어 피난 시 장애가 예상된다. 따라서 병원시설은 기본적으로 점유자의 피난을 유발할 수 있는 화재의 발생 가능성을 최소화하고 유사 시 피난이 용이하도록 설계 되어야 한다. 이와 관련된 국내 법규를 살펴보면, 표2에서 확인할 수 있듯이 일반적인 경우 바닥면적이 400제곱미터 이상인 경우 직통계단 2개소 이상 설치해야 하나, 의료시설은 200제곱미터만 되더라도 직통계단을 2개소 이상 설치해야 한다. 이는 화재 시 양방향 피난이 가능하도록 설계하여 어느 한쪽 계단을 사용할 수 없더라도 다른 쪽 계단을 이용해 피난이 가능하도록 한다. 표3을 보면 복도의 너비 또한 의료시설의 경우 1.8m 이상을 요구하고 있어 일반적인 용도 1.5m에 비해 넓게 설계하도록 하여 피난이 좀더 원활할 수 있도록 규정하고 있다.

화재가 발생하더라도 내부 벽체로의 화재 전파를 지연할 수 있도록 의료시설의 경우 거실 마감재료로 대부분의 경우에 허용되는 난연재의 사용을 허용하지 않으며, 난연재 보다 더 등급이 강화된 준불연재 또는 불연재로 마감할 것을 요구하고 있다. 만약의 경우 화세가 더 커지더라도 병원의 경우 각 병실 밖으로 화재가 확산되는 것을 방지할 수 있도록 병실 사이의 구획을 방화구획 하도록 요구하고 있다. 또한 최악의 경우 건축물의 구조가 화재에 견딜 수 있도록 병원의 경우 사용 면적이 상대적으로 작더라도 내화구조로 설계하도록 하고 있다. 화재가 발생하더라도 이를 효과적으로 진압 또는 제어할 수 있도록 가장 신뢰성 있는 소화설비 중 하나인 스프링클러설비를 정신의료기관, 요양병원 및 에 설치하도록 규정하고 있으며, 또한 많은 참사를 겪었던 의료시설의 경우 특례를 통해 소화설비도 소급하여 적용할 것을 요구하고 있다. 경보설비 또한 의료시설의 경우 타용도 대비 강화되어 적용할 것을 규정하고 있다. 미국의 경우와 비교해보더라도 의료시설의 안전기준은 관점에 따라 차이가 있을 순 있겠지만 국내에도 의료시설에 수평 피난이 가능한 대피공간 관련 기준이 신설되는 등, 의료시설에서의 지속적인 사고로 인해 안전 기준이 상당 수준 강화되어, 이러한 사고가 단지 법규가 미비하기 때문이라고 단정하기 쉽지 않다.

Ⅳ. 위험관리 개선 방안

(1) 안전의식 개선

안전의식에 대한 2016년에 관계부처 합동으로 조사한 자료²⁾ 표4와 2014년 현대경제연구원 조사결과³⁾ <표 5>를 보면, 우리나라 안전의식은 미흡한 편에 속하며, 추이를 봐도 후퇴하고 있다. 같은 설문 결과를 보면 안전한 나라를 만드는데 가장 큰 걸림돌로 안전의식 문화 부족을 꼽았고, 공사감독 감리부실, 완공 후 점검투자미흡을 꼽았는데, 이들 모두는 사실상 안전의식과 관련되어 있다. 물론 안전법령 및 제도가 미비하다는 답변도 일부 있었지만 상대적으로 우선순위는 낮았다. 이번 조사를 수행하면서 여러 자료를 분석해 본 뒤 내린 결론은 법규나 설비와 같은 인프라(하드웨어)의 개선만으로 안전사회가 구축에 한계가 있다는 것이다. 안전 강화를 위해 투입되는 노력을 비용이 아닌 투자로 인식할 수 있는 안전의식(소프트웨어) 개선이 필요하다.

²⁾ 국민안전 체감도 분석 결과, 관계부처 합동, 2016. 8 ³⁾ 현안과 과제 –안전의식 실태와 정책 과제- 현대경제연구원 (14-40호 2014.10.19

(2) 자율 안전문화 확산

법규가 절대적인 안전을 보장할 수 없기 때문에 자율안전문화가 확산되어야 한다. 자율안전문화가 잘 정착된 예로 자동차 충돌 안전을 꼽을 수 있다. 자동차를 시중에 판매하려면 법규에서 정한 충돌속도인 48km/h로 벽체에 충돌했을 때 탑승자가 받는 상해치가 일정 수치 미만이어야만 한다. 하지만 우리나라를 포함한 일부 선진국에서는 자동차 안전도 평가 제도를 시행하여 법규에서 규정한 속도보다 더 높은 속도인 56km/h로 충돌시험을 수행하여 그 결과를 매년 공표한다. 지속적으로 이러한 제도를 시행하게 되자 소비자는 자동차 구매 시 안전성도 고려하게 되었으며, 자동차 제작사로 하여금 지속적인 안전기술의 향상을 유도한다. 이로 인해 국가 차원에서는 보다 안전한 자동차 보급으로 인한 사고 피해 및 사회적 부담비용이 감소되는 효과를 볼 수 있다.

(3) 적극적인 위험관리

위험관리를 개선하기 위해서는 보다 적극적인 대응이 필요하다. [그림 5]에서 2007년부터 2017년간 국내 건축물 화재피해 트렌드를 볼 수 있다. 2007년 대비 2017년 재산피해가 2배 이상 증가했으며, 화재건별 재산피해는 지속적으로 증가하는 추세이다. 자동차보험과 주택화재를 비교한 <표 6>을 보면 모든 자동차는 배상피해가 의무인 반면 주택화재보험은 아파트만 배상책임보험이 의무이다. [그림 5]에서 본 것과 같이 화재 건수별 재산피해가 증가 추세이고 또한 2009년 실화책임에 관한 법률이 개정되어 화재 확산으로 인한 배상책임이 높아졌지만, 이에 대한 대처는 아직 미비하다고 볼 수 있다. 자동차 보험의 경우 대물한도가 2천만원인데 보험개발원 자료에 따르면 대물한도 1억원 이상 가입자가 96% 이상 된다고 한다. 우리가 자동차에서 보내는 시간은 통상적으로 하루에 한두 시간 남짓임에도 불구하고 법규에서 규정한 것 이상으로 위험관리를 수행하면서, 훨씬 많은 시간을 보내는 주택은 상대적으로 위험관리를 등한시 하고 있음을 알 수 있다.

(4) 민관 협업을 통한 안전망 강화

우리나라는 정부주도의 안전규제를 수행하고 있어 법규 제·개정에 상대적으로 많은 시간이 소요되어 실효를 거두기까진 더 많은 시간이 경과되어야만 한다. 이를 개선하기 위해 가스분야에서는 기존의 국가에서 고시로 관리하던 안전 규정을 민간기관에서 코드화하여 관리하도록 하여 제·개정 시 소요되는 기간을 대폭 단축하였다. 또한 미국은 민간 주도로 안전규제를 만들며 이를 연방법이나 주법에서 채택하여 민간기준이 법의 효력을 갖는다. 민간기준의 특징은 대형사고가 없더라도 일정 주기마다 리스크 경감을 위한 사전적이고 지속적인 개선을 수행하며, 기준 제·개정 시 정부, 산업체, 제조사, 보험사 등 다양한 분야에서 참여하여 근본적인 개선을 위해 노력하며, 법규 도입에 따른 특정 집단의 이권을 위해 법규를 개정하는 등의 부작용을 예방한다. 또한 전문위원회 업종별 비율을 할당하여 특정집단 이권을 사전에 방지하고 있다. 이와 유사하게 협회에서도 보다 나은 위험관리를 위해 다양한 전문가와 협업하여 KFS 기준을 만들어 배포하고 있다.

(5) 민관 합동 인센티브 제공

자발적 위험관리 강화를 위해 민관이 협업하여 다양한 인센티브 제공이 필요하다. 미국의 경우 대규모 주택이나 소방서로부터 거리가 먼 가정의 경우에 한하여 스프링클러를 의무적으로 설치해야 한다. 스프링클러설비의 자발적인 설치를 위해 민간보험회사에서는 화재보험료를 5~25% 할인 혜택을 제공하고, 지자체에서는 재산세 할인, 도로폭 규제 완화, 가구수 추가허용 등 다양한 인센티브를 제공 하여 자발적인 스프링클러설비 설치를 유도하고 있다. 국내의 경우 자발적으로 스프링클러를 설치하는 사례가 극히 드물며, 설치를 하더라도 화재보험료 할인 외에 다른 인센티브를 찾아보기 어렵다.

⁴⁾ Home Fire SP Cost Assessment, Fire Protection Research Foundation, 2008 ⁵⁾ Incentives for the Use of Residential Fire Sprinkler Systems in U.S. Communities, The Fire Protection Research Foundation

Ⅴ. 맺음말

안전한 사회를 구축하기 위해서는 안전의식 개선이 함께 병행되어야 한다. 법규나 설비와 같은 인프라가 아무리 잘 구축되어 있더라도 이를 운영하는 사람들의 안전의식이 개선되지 않는다면 안전사회로 가는 길은 더욱 험난할 것이다. 우리나라는 급격한 산업화로 인해 규제 대비 안전의식 성숙이 미흡한 편이다. 우리가 만약 오랜 산업화 기간을 거쳐 우리 주변에서의 많은 사고를 통해 체득한 안전의 중요성에 대한 컨센서스가 사회 전반에 깔려 있고, 여기에 걸맞은 위험관리를 해왔다면, 이러한 잦은 대형 참사는 없었을 지도 모른다. 위험 관리를 위해 투입되는 돈을 비용이 아닌 투자로 인식할 수 있는 의식의 전환이 필요하다.